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家電リサイクル法成立の経緯と内容評価

取締役主席研究員 佐久間 信一

はじめに(家電リサイクル法の概要)

 1998年6月5日、特定家庭用機器再商品化法(以下家電リサイクル法)が公布された。その後政令や施行令が公布され、エアコン、テレビ、冷蔵庫、洗濯機の4品目(以下廃家電4品目)が対象となり、2001年4月から完全施行されることになった。この法律により、排出者から出された廃家電4品目は、小売業者を通じて製造業者に引き渡され、再商品化されることになる。また処理料金は、排出者が排出時に負担することになる。

 処理料金は、収集運搬料金と再商品化等料金からなる。収集運搬料金は、小売業者が廃家電を排出者から引取り製造業者が定めた指定引取所まで運ぶための料金であり、再商品化等料金は、製造業者が指定引取り場所から廃家電四品目を引き取り、再商品化等を行うための料金である。再商品化料金がいくらになるのが大きな関心事であったが、九月初めに、エアコン3,500円、テレビ2,700円、冷蔵庫4,600円、洗濯機2,400円という料金が大手製造業者から発表され、結局他の製造業者もこの料金と同等の料金となった。この料金に小売業者が定める収集運搬料金を合算した料金が処理料金となる。

大型廃家電処理の動きと家電リサイクル法の背景

 大型家電製品の資源化等の方策が検討されたのは、1990年前後で、今から約10年前となる。今回の家電リサイクル法が完成した形ではないとしても、ひとつ仕組みが出来上がるまで10年は必要ということなのだろうか。別の見方をすれば、この10年間というのは、リサイクルにとって飛躍的な発展があった期間であったとも言える。大型家電製品だけでなく、既に完全施行されている容器包装リサイクル法もこの間の動きであった。また、2000年にはリサイクル関連の6つの法律が制定又は改正された。この10年は、リサイクルにとって大きな転換の時期であったといえる。

(1)2つの審議会の答申

 大型家電製品の処理について、1990年12月に国の審議会の答申が相次いで出された。1つは通産省産業構造審議会廃棄物処理・再資源化部会の「今後の廃棄物処理・再資源化のあり方」であり、もう1つは厚生省生活環境審議会の「今後の廃棄物対策の在り方について」である。

 産業構造審議会の答申では、大型廃家電について販売ルートによる回収体制の整備や長期使用の啓発普及について述べている。また、生活環境審議会の答申では、「大型テレビ、冷蔵庫やタイヤ、自動車、オートバイなど市町村の通常の行政サービスでは『処理が難しい一般廃棄物』については、できる限り生産、流通、販売ルートを通じた回収システムを促進していく必要がある。」とした。

 そして、具体的な方策としては、「これら市町村の通常の廃棄物処理では『処理の困難性が高いもの』については、たとえば厚生大臣が指定し、一定の要件の下に、市町村が製造業者等に引取を求める、あるいは、市町村が製造業者の協力を求めて処理にあたることができるような新しい制度の創設を検討するべきである。」とした。

 家電リサイクル法の根幹となる「生産、流通、販売ルートでの回収」と、適正処理困難物の指定につながる「製造業者の協力を求めて処理にあたる」方法を並べて述べており、この時点では方針が定まっていなかったことがわかる。

(2)適正処理困難物の指定

 これらの答申を受けて、再生資源の利用の促進に関する法律(以下リサイクル法)と廃棄物処理法の改正へとつながっていくが、それは当時リサイクル2法といわれたように、互いに補完しながらリサイクル型社会を形成するための法律と位置付けられた。

 1991年4月に成立したリサイクル法では、廃家電を第一種指定製品として、エアコン、テレビ、電気冷蔵庫、電気洗濯機、自動車を指定し、製造段階における材料の工夫、構造の工夫、分別のための工夫、処理に係る安全性の確保等を述べるにとどまり、回収・処理については改正廃棄物処理法に委ねた形となった。

 そして、1991年10月に改正された廃棄物処理法では、適正処理困難物の指定(第6条の3)が新たに追加され、「厚生大臣は、市町村における一般廃棄物の処理の状況を調査し、一般廃棄物のうちから、現に市町村が処理を行っているものであって、市町村の一般廃棄物の処理に関する設備及び技術に照らしてその適正な処理が全国各地で困難となっていると認められるものを指定することができる。市町村長は、(中略)事業者に対して厚生省令で定めるところにより、当該市町村において当該一般廃棄物の処理が適正に行われていることを補完するために必要な協力を求めることができる。」とし、生活環境審議会の答申と比べ「補完」という言葉が入り弱い調子となった。産業構造審議会や生活環境審議会の答申で示された「生産・流通・販売ルートを通じたリサイクル」は取り入れられずに、処理の中心は市町村であり、製造業者はそれを「補完」するというものになった。

 適正処理困難物については、生活環境審議会の答申が出る直前の1990年2月に、経済団体連合会が「廃棄物対策の課題 環境重視型生活・産業基盤の整備をめざして」において次のように述べている。「自治体毎の処理能力に多きな差が見られること、処理技術の開発や処理施設の整備等により処理が容易になりうること等を考えれば、何が『適正処理困難物』かについて、普遍的な概念規定することは極めて難しい。(中略)もちろん、事業者として応分の役割分担を果たす必要があるが、処理責任を事業者に負わせることで問題を解決しようとすることは、一般廃棄物としての性格から見て適切さを欠くといえよう。」と、適正処理困難物の指定に疑問を投げかけており、その結果法律において弱い調子となったと考えられる。ただし、たとえ内容が弱い調子になったにしても、適正処理困難物を規定したことは、当時としては大きな成果であったと言える。別の見方をすればまたそれが限界だったのかも知れない。

 そして、1994年に25インチ以上のテレビと250リットル以上の冷蔵庫(他にタイヤ、スプリング入りマットレス)が指定された。

(3)適正処理困難物から新たな仕組みへ

 家電業界はリサイクル法及び改正リサイクル法の制定の動きに合わせて、廃家電品回収支援協議会を都道府県ごとに設立し、1995年には全国家電品適正処理協力協議会として、市町村の取組みを補完する体制を整えた。

 しかし、大型廃家電の処理主体はあくまでも市町村であり、市町村の状況に応じて家電業界が処理に協力するというものであった。そのため、排出者から家電販売店が引取った廃家電を、廃棄物処理業者が巡回して回収する仕組みをつくるところもあったが、これまでどおり市町村が処理を行うところも少なくはなく、適正処理困難物の指定だけでは、十分な効果が現れなかった。そのため、再度、大型廃家電製品のリサイクルの仕組みの検討が必要となった。単に適正処理困難物の実効性なかったというだけでなく次のような背景もあったと考えられる。

 廃家電の処理は破砕機にかけて鉄類を中心に資源化をする程度であり、1996年からシュレッダーダストは安定型処分場から管理型処分場での処分が義務付けられることになり、廃家電や廃自動車のシュレッダーダストの処理・処分が大きな問題となったこと。また、冷蔵庫やエアコン等のフロンの回収は一定程度進んでいるが、十分でなかったこと。

 さらに、1997年は個別法である容器包装リサイクル法が施行された年であり、次なる個別法という意味で大型廃家電に焦点が集まっていたということもある。

 その結果、1997年「生産、流通、販売ルートを通じたリサイクル」を基本とする、家電リサイクル法の大枠が、産業構造審議会から報告され、それを受けて法案が作成された。1990年の生活環境審議会や産業構造審議会の答申以来7年が経過した。

(4)家電リサイクル法案での論点

 家電リサイクル法案の最大の論点は、処理料金の徴収を購入時とするか排出時にするかという点であった。法案では排出時に処理料金を徴収するというものであったが、その理由は以下のようなものであった。

 今回の法律の特徴は、製造業者間の競争によってリサイクルしやすい製品づくりや、リサイクル技術を進展させるというものでありのであり、そのためには排出時での処理料金とした方が競争の効果が現れるということ。

 対象となる廃家電はおおよそ十年くらい使用後廃棄される。十年先の製品の処理料金は現段階ではわからず、仮にリサイクル技術が進展し、購入時に徴収した料金よりも安くなった場合、購入者に対して過払い分を払い戻すことができないということ。

 排出時に処理料金を徴収した方が排出者は長く使おうという意識が働き、ごみ減量につながるということである。

 これに対して反対の意見としては、排出時に処理料金を支払うことになると不法投棄が増えるというものであった。また処理料金の先払いは、年金などでも実施しており、購入時にもらった処理料金で今の廃家電の処理を行うというものや、法施行後の廃家電は購入時に処理料金をもらい家電にシール等を貼ってわかるようにしておき、法施行前に購入されたものは、排出時に支払っても問題はないのではないかというものであった。

 上記のような議論がなされたが、結局、原案通り排出時に処理料金を支払うというの内容で法律が成立をした。

家電リサイクル法の内容

(1)対象となる廃家電

 法律の対象となったのは、エアコン、テレビ、冷蔵庫、洗濯機の四品目であり、家庭で使用されたものばかりでなく、事業所で使用されたものもすべて対象となる。また、今後は、4品目以外にも市町村による処理が困難等の一定の要件に該当する家庭用機器は対象としていくことになっており、パソコン等のOA機器が有望との声がある。

 ところで、現在市町村が収集している廃家電四品目のうち、どのくらいの台数が小売業者に回るのかが見えない。ある自治体の調査では、収集した廃家電四品目のうち半数が買い替えによるものだったとのことである。

(2)再商品化等の基準

 廃家電四品目の再商品化等の基準は、2001年4月には、エアコン60%以上、テレビ55%以上、冷蔵庫50%以上、洗濯機50%以上となっている。製造業者等は、それぞれの品目ごとに、引取った廃家電4品目の総重量に対し、上記で示した割合を毎年度、再商品化しなければならないことになっている。

 また製造業者等はエアコン、冷蔵庫から冷媒として利用されている特定フロンおよび代替フロンを回収し、再利用または破壊を行うことになっている。

(3)料金徴収の仕組み

 廃家電4品目の処理料金の徴収方法は、以下の2通りである。ひとつは、小売業者が排出者から収集運搬料金と再商品化等料金を合わせて徴収する方法であり、もうひとつは、再商品化等料金はあらかじめ排出者が製造業者等に支払い、小売業者は収集運搬料金のみを排出者から徴収する方法である。後者の方法は、市町村が廃家電四品目を引取る場合であり、排出者は再商品化等料金を郵便局等で事前に支払う方向で検討中である。

(4)指定引取場所

 指定引取場所は、小売業者、市町村、または許可業者など、廃家電4品目を運搬する者が持ち込む場所である。この指定引取場所は各製造業者がそれぞれ設置することになっているが、大きくは2つのグループに分かれて、それぞれ全国に約190ヶ所設置する予定となっている。

家電リサイクル法の課題と評価

(1)自治体にとって
@廃家電四品目の自治体の引取りについて

 家電リサイクル法では市町村が引取り、処理をすることを否定していない。しかし、廃棄物処理法の処理基準が、製造業者に義務づけられている再商品化等基準と同等のものとなったため、市町村は収集、運搬は行えるが、再商品化等は行えなえず、製造業者に引き渡すこととなる。実質的には家電四品目の処理(再商品化)は自治体の手から離れることになる。

 問題は、収集運搬である。小売業者に引取義務が生じないものに対しては、不法投棄を防止する観点から、市町村による収集が求められている。しかし、引取り料金の設定によっては、本来小売業者に引取り義務があるものまで市町村に集まってくる可能性がある。そうなると、「販売店ルートを通じたリサイクル」という家電リサイクル法の趣旨に反することになる。収集、運搬を含めて市町村の関与は最小限にすべきである。

 10月時点でいくつかの市町村の担当者に家電リサイクル法への対応状況を尋ねたが、明確に対応が定まっているところは少なかった。そんな中で方向が定まっているところは、家電四品目を収集品目から外し、市町村へ収集依頼がきたものは廃棄物処理業者に収集してもらうというところがいくつかあった。家電リサイクル法では、廃棄物処理業者が廃家電四品目を収集する場合、市町村の料金に縛られることなく料金を設定できる(50条2項)ため、市町村が料金設定しなくてもよいというものである。料金は処理業者間の競争、又は小売業者との競争で安くなるとみている。

 また、自治体内の小売業者に収集してもらうという案が、当初から出されていたが、小売業組合等との調整がなかなか進んでいないようである。小売業者との調整は収集運搬料金を小売業者が出してからでないと進みにくいと思われる。

 多くの市町村は、小売業者との調整を行っていこうと考えているようであるが、それがうまく行かない場合は、市町村が集めざるを得なくなる。その場合、無料であれば小売業者が引取るべき廃家電四品目も流れてくることが危惧される。

A引取り料金の設定

 仮に市町村が収集する場合、排出者は、再商品化等料金を郵便局等で先払いすることになる予定であるが、小売業者の設定する収集運搬料金と同等の金額に設定することが望まれる。しかし、小売業者の料金はそれぞれ小売業者ごとに決めることになっており、何を目安に決めるかが課題となる。手数料は条例で定めることが必要であり、4月実施のためには、周知期間を含めると12月議会での決定がぎりぎりである。しかし、そのための準備を考えると、今からでは間に合わないかも知れないという担当者もいた。仮に間に合わなければ4月時点で、廃家電4品目は無料で集めることになりそうだとのことである。

 料金を設定する場合の課題もある。すでに粗大ごみの有料化をしているところは大きさや容量で金額を定めている場合が多く、たとえば小型のテレビは不燃ごみとして無料で集めているところもある。料金を設定する場合はこれまでの料金設定の考え方とは別に、廃家電4品目独自の料金を設定することが必要となる。

Bステーション収集の見直し

 廃家電4品目を市町村が収集する、しないにかかわらず、廃家電4品目のステーションへの不適正排出(不法投棄)を防止する観点から、粗大ごみのステーション収集を見直すことも必要になる。また、収集する場合には、再商品化等料金の支払済みを確認し、さらに収集運搬料金を徴収するためには戸別に集めた方が確実である。家電4品目の料金徴収のためなら、家電4品目だけの変更も考えられるが、不適正排出の防止をすることを考えると、粗大ごみ全体の収集方式を変更する方が現実的である。

C粗大ごみの有料化

 また、家電4品目だけの有料化だけでは、他の粗大ごみとの整合が取れないこともあり、この機に粗大ごみ全体の有料化を検討している市町村もある。粗大ごみの有料化の動きはすでに広まっており、なかなか踏み切れない市町村にとってはよい機会だと思われる。

D不法投棄対策

 もっとも危惧されるのは、不法投棄である。不法投棄しにくいような収集方法を検討することは当然であるが、投棄者に対しては、厳格な態度を取ることを明確にしておくことが必要である。現段階においては、製造業者や小売業者は不法投棄対策は市町村の役割だとしているが、放置自動車の撤去等に自動車業界が協力している事例もあり、将来的には業界と連携した仕組みをつくる可能性もある。

 そもそも小売業者に引取り義務が生じない廃家電4品目は、市町村が引取るとしている点にも問題があるとも考えられる。家電業界に引取り義務を持たせた方がより良い仕組みの検討がなされる可能性がある。

(2)小売業者にとって
@ストックスペースの確保

 小売業者は、これまでも8割の廃家電の引取りを行ってきたといわれており、引取りに関する労力はさほど増えないと思われるが、保管スペースの確保の問題が大きい。特に都市部の小売業者の場合には、保管スペースが十分に取れないなどの問題を抱えているところもあり、対策として市町村のヤードを提供しようと考えている自治体もある。その場合、市町村に回収依頼がきた廃家電4品目の回収を小売業者が行うことと一緒に検討しているところもある。

A引取り料金

 小売業者は廃家電4品目の引取り料金を明示しておくことが必要となる。しかし、一般に小売業者による引取りは、部屋の中にある廃家電を運び出す場合が多い。その場合2階の部屋からなのか、又はエレベーターの有無等の条件により、実際の労力は異なってくるため、引取り条件別の料金設定が必要になってくる。10月現在小売業者の収集運搬料金は未だに見えない。その結果市町村との連携や市町村自体の対応が不明確なものになっている。

B指定引取り場所までの運搬

 指定引取り場所は、少ないところでは、ひとつの県に1ヶ所しか設置してないところもある。そこまでの運搬は小売業者の役割となっており、排出者からその料金も徴収することになっているが、指定引取り場所から離れている場合は、それだけで、収集運搬料金が高くなる。他店との競争ということで料金を下げれば、負担は増えることになる。

 指定引取り場所は製造業者が設定するものであり、小売業者から指定引取場所までの運搬は再商品化等料金に含めるべきだと主張する小売業者も少なくない。

 また廃家電四品目を引取った場合はマニュフェスト伝票を付けることが義務付けられているが、そのための事務量が負担となる。しかし、不法投棄を防止する観点からは小売業者による管理は重要である。

(3)料金徴収の仕組み

 消費者にとっては、法の実施により、直接支払う処理料金の負担は増えることになる。それは、自治体の処理料金はたとえ有料化を実施しているところであっても、全体の一部であるため、全額を排出者に負担を求めるこのシステムに比べて、見かけ上は高額になるためである。さらに、破砕をして鉄類を資源化するだけの市町村の処理方法よりも、さらに一歩進め、アルミや銅等も資源化を行うためである。仮に、再商品化基準と同様の資源化を市町村が実施した場合の費用を出すとかなりの金額になると考えられる。

 しかし、製造業者に再商品化等を任せたことにより、他メーカーとの競争によってリサイクルしやすい家電の製造、資源化技術の発展、リサイクルプラントも効率的な運営が促進され、その結果、将来的には市町村で処理を行うよりも実質的に負担は少なくなるものと思われる。

大型廃家電処理の動きと家電リサイクル法の背景

 家電リサイクル法は、拡大生産者責任をひとつの形にした法律である。それは容器包装リサイクル法を比べてみるとよくわかる。容器包装リサイクル法は事業者の役割を明確にした画期的な法律であった。しかし、容器包装材をつくり、そして利用される段階では、必ずしもリサイクルすることを前提としていない。リサイクルすることが確定するのは、市町村が分別収集計画を立て、具体的に分別収集を行った容器包装材に対してであり、事業者から排出されたものや分別収集計画を出さない市町村のものは対象とならない。リサイクルするか否かは市町村に判断を委ねている。それも家庭から排出されたものという限定で。

 それと比べて、家電リサイクル法では、家庭から排出されたものも、事業所から排出されたものも指定された廃家電はすべて対象となり、仮に自治体で処理をする場合にも製造業者と同等のリサイクルが要求される。対象となる家電製品は、製造する段階でリサイクルすることを前提にしているのである。製造業者が製品の廃棄まで責任をもつということは、造ったものすべてに対してであり、商品の利用者や自治体の取組みに左右されるものではない。